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    加入GPA完善國有企業采購制度探究

    發布日期 1536508800

    改革開放40年來,我國經濟社會發展取得了巨大成就。未來,我國將繼續堅持對外開放的基本國策,進一步擴大開放。


    十九大報告明確了我國“主動參與和推動經濟全球化進程,發展更高層次的開放型經濟”的對外開放方略。習近平主席在博鰲亞洲論壇2018年年會開幕式上做出“繼續擴大開放、加強合作”的承諾,并提出4項擴大開放的重大舉措。主動擴大進口舉措中明確指出“加快加入世界貿易組織《政府采購協定》(GPA)進程”。在國家全面擴大開放的整體戰略布局下,我國政府采購市場開放進程也將加快。


    加入GPA包括政府采購市場開放和政府采購制度調整兩部分:一方面,按照出價清單的承諾范圍開放政府采購市場,給予其他GPA參加方企業以國民待遇和非歧視待遇;另一方面,需調整自身政府采購制度,與GPA規則相適應,承諾開放范圍內的采購遵守GPA規則。


    國有企業是我國加入GPA談判的重點之一,但目前國有企業不屬于我國《政府采購法》的管轄范圍,我國也沒有專門針對國有企業采購的法律,國有企業普遍結合自身情況自行制定采購制度。以應對GPA開放為契機,完善國有企業采購制度具有重要現實意義。


    一、我國加入GPA國有企業出價情況


    國有企業是我國加入GPA談判的重要內容之一。GPA涵蓋的政府采購是為政府目的、不以商業銷售或轉售為目的而進行的采購。具體開放范圍由各參加方以出價清單的形式,通過談判確定。


    GPA參加方普遍將鐵路、電力、機場、港口、供水、城市公共交通等領域提供公共產品或公共服務的國有企業列入出價,并對我國國有企業進行了全面要價。美國、日本等參加方要求我國列入“為政府目的進行采購的所有國有企業和國家投資企業”和“出于政府目的創建、成立或授權承擔基礎設施建設或其他建筑工程的國有企業”,歐盟等參加方要求我國列入電力、燃氣、城市交通、鐵路、機場、港口、郵政等公用事業領域的國有企業。


    目前,我國加入GPA出價列入3家國有企業。自2007年啟動加入GPA談判以來,我國先后提交了六份出價清單,開放范圍不斷擴大。2014年12月22日提交的第6份出價清單(也是目前我國最新出價)中,首次列入中國農業發展銀行、中國郵政集團和中央國債登記結算公司3家國有企業,鐵路、電力、機場、港口、供水、城市公共交通領域國有企業均未出價。參加方既對我國首次列入國有企業表示贊賞和肯定,同時也要求我國進一步擴大國有企業開放范圍。


    未來,我國國有企業出價范圍將進一步擴大。我國深入實施“走出去”戰略,由產品輸出和傳統的勞務輸出轉變為基礎設施建設和重大技術裝備“走出去”,而后者的采購人主要是政府部門和公用事業領域的國有企業,屬于GPA涵蓋的政府采購范疇。當前GPA參加方以我國尚未加入GPA為由,限制我國企業參與其政府采購市場競爭。因此,加入GPA可為我國高鐵、核電等優勢企業“走出去”提供制度保障。


    但GPA遵循對等互惠原則,我國企業進入參加方市場要以我國對應市場開放為前提。無論是加快推動加入GPA,還是促進我國優勢企業“走出去”,未來我國國有企業出價范圍都將進一步擴大。


    二、我國國有企業采購制度現狀


    GPA所指“政府采購”包含“為政府目的進行采購”的國有企業,我國《政府采購法》所指“政府采購”不包括國有企業,我國也沒有專門規范國有企業采購的法律。目前,我國國有企業尚未建立統一的采購制度,國有企業普遍依據國家相關法律法規,結合企業自身情況及采購需求,自行制定采購制度。


    國有企業采購主要依據《政府采購法》《招標投標法》等政府采購和招標投標法律法規,這些法律法規之間存在不協調問題,在采購目標、采購方式、采購程序、救濟機制等方面的規定也與GPA規則存在差異。


    (一)國有企業尚未建立統一的采購制度。


    國有企業不屬于我國《政府采購法》管轄范圍,我國也沒有專門針對國有企業采購的法律。我國國有資產規模龐大,當前屬于條塊式監管模式。國資監管機構主要負責非金融類企業國有資產的監管,財政部門主要負責金融類企業國有資產的監管,少數中央企業由國務院直屬管理。


    目前,僅財政部發布了《國有金融企業集中采購管理暫行規定》(2018年9號令)。國有企業普遍依據國家相關法律法規,結合企業自身情況及采購需求,自行制定采購制度。比如國家電網公司制定了《國家電網公司招標活動管理辦法》《國家電網公司非招標方式采購活動管理細則》等采購管理制度。


    (二)國有企業采購依據法律法規之間存在不協調。


    國有企業采購依據的法律法規主要是《招標投標法》《招標投標法實施條例》等招標投標法律法規和《政府采購法》《政府采購法實施條例》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》等政府采購法律法規;還要遵守其他相關的法律法規。比如《工程建設項目招標范圍和規模標準的規定》《機電產品國際招標投標實施辦法(試行)》等。


    這些法律法規之間存在不協調的問題。比如《政府采購法》與《招標投標法》作為國內政府采購體系的兩大基本法,一部是規范政府采購這種行為的實體法,一部是規范招標這種交易方式的程序法。國有企業招標采購主要參照《招標投標法》,非招標采購主要參照《政府采購法》。但由于立法背景和針對的問題不同,背后代表的部門利益和管理思維也不同,兩者在制度設計上存在不協調之處,對監管部門、信息披露渠道、投訴受理管轄等的規定存在差異。


    (三)國有企業采購依據法律規定與GPA規則存在差異。


    國有企業采購依據的《政府采購法》和《招標投標法》的相關規定均與GPA規則存在差異。


    我國《政府采購法》的目的是建立高效、廉潔的政府采購制度,規范政府采購行為,同時發揮政策性功能;《招標投標法》的目的是規范招標投標活動,提高經濟效益。而GPA的目的則是降低和消除政府采購中的貿易壁壘,促進貿易自由化,關注的焦點集中在政府采購市場的開放程度、采購過程的透明度、給予其他參加方供應商平等的競爭機會等方面。


    由于立法目的不同,我國《招標投標法》、《政府采購法》與GPA在采購目標、采購方式、采購程序、救濟機制等方面的規定均存在差異。


    采購目標上,我國《政府采購法》關于“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務”“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標,包括保護環境,扶持不發達地區和少數民族地區,促進中小企業發展等”的規定與GPA的非歧視原則相沖突。


    采購方式上,我國《政府采購法》規定了公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價和國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。2014年財政部依據《政府采購法》制定的《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》增加了競爭性磋商的采購方式。《招標投標法》規定了公開招標和邀請招標2種。GPA規定的采購方式有公開招標、選擇性招標和限制性招標3種。我國規定的采購方式與GPA規定的3種采購方式不能一一對應,采購程序也存在差異。


    救濟機制上,我國《政府采購法》規定必須按照質疑、投訴、行政復議或行政訴訟的順序逐次進行。質疑是投訴的前置程序,投訴是行政復議或行政訴訟的前置程序。GPA鼓勵采購實體和供應商通過協商尋求申訴的解決辦法,但沒有強制規定該過程為投訴的前置程序。對于投訴處理部門,GPA規定必須為獨立于采購實體的行政或司法主管機關;我國《政府采購法》規定為同級政府采購監督管理部門,即同級財政部門。政府采購所用的“全部或部分”資金就是由各級財政部門管理的財政資金,財政部門不可能與采購結果沒有任何利害關系,該制度設計與GPA的獨立性要求存在沖突。此外,在質疑內容、投訴和受理時限等方面的規定也存在差異。


    三、加入GPA 國有企業采購制度建議


    加入GPA后,根據與國際接軌的需要,我國政府采購制度需進一步規范調整,與GPA規則相適應。調整的難點之一是目前不屬于我國《政府采購法》管轄范圍、且尚未建立統一采購制度的國有企業采購。


    一方面,我國列入加入GPA出價清單的國有企業應納入“政府采購”范疇;另一方面,出價國有企業的采購應適用GPA規則。對此,首先要規范完善我國政府采購制度,理順我國政府采購法律法規之間的關系,確保政府采購過程的規范透明。在此基礎上,調整我國現行政府采購法律法規中與國際慣例相沖突的地方,與GPA規則相適應。


    (一)調整思路。


    當前我國正在深入推進政府采購制度、國有企業等改革,調整完善我國政府采購、國有企業采購制度,既要與國際接軌,遵循GPA等相關國際規則;又要立足我國實際,服務國家發展的整體戰略,解決我國政府采購市場的結構性問題。結合政府采購、國有企業采購的實際需求,構建有利于結果導向的法律制度、政策體系、執行機制和監管模式。


    一方面,我國政府采購制度調整完善應以GPA等國際性政府采購文件為范本,在理念、原則和制度上合理吸收借鑒,貫徹國民待遇和非歧視待遇原則,保證采購公開透明。當前,我國主動參與和推動經濟全球化進程,全面擴大開放。我國加入GPA進程將加快,政府采購市場的自由化、國際化已成必然趨勢,政府采購制度設計也應與國際接軌。


    除了GPA,聯合國國際貿易法委員會《公共采購示范法》、亞太經濟合作組織《政府采購非約束性原則》、歐盟《歐盟公共采購指令》、世界銀行《采購指南》等國際規則均可參考借鑒。尤其是《政府采購非約束性原則》,根據《茂物宣言》,我國政府已向APEC國家承諾,最遲在2020年開放政府采購領域,有必要在政府采購制度上先行借鑒,為政府采購市場的開放提供法律基礎,促進我國政府采購制度與國際規則接軌。


    另一方面,我國政府采購制度調整完善要立足我國實際,服務國家發展的整體戰略,解決我國政府采購市場的結構性問題。新時代我國經濟進入高質量發展階段,深入實施創新驅動戰略,穩步推進供給側結構性改革,加快產業轉型升級,建設制造強國,對政府采購的政策性功能提出新要求。


    同時,目前我國政府采購市場存在高端市場供給能力不足、低端市場激烈競爭的結構性問題。政府采購制度需結合當前形勢,統籌對外開放與政策功能的關系,在不違反國際規則的前提下,促進國內產業創新發展和轉型升級,推動供給側結構性改革,引導國內供給體系質量提升。


    (二)調整方式。


    加入GPA是我國政府采購制度的重大調整。從長遠來看,我國加入GPA后,需將GPA非歧視、透明度等原則引入我國政府采購制度,重新構建我國政府采購法律法規體系,與GPA相統一,以保障GPA參加方對我國政府采購市場的可預期性,同時從根本上解決目前我國政府采購管理中存在的問題。


    但這涉及到法律法規的理順調整,包括法律的修訂甚至重新立法,情況復雜,歷時較長。當前我國加入GPA進程加快,重新構建政府采購法律制度與GPA接軌比較困難,短期內可借鑒韓國做法,對國內采購和國際采購實行雙軌制。對納入GPA開放范圍的采購,制定統一的采購規范,與GPA規則相適應。


    1.將公益類和部分公用事業領域國有企業納入政府采購范圍。為了保障企業經營自主權,《政府采購法》沒有將國有企業納入政府采購當事人的范圍。隨著我國政府采購市場的開放,應引用國際通行做法,將公共職能標準等先進制度引入國內政府采購法律制度,構建政府采購新體系,優化政府采購整體結構。2015年頒布的《關于深化國有企業改革的指導意見》把國有企業明確劃分為公益類和商業類。公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標,屬于國際上公認的公共采購的范疇,建議納入政府采購范圍。此外,隨著GPA 談判的深入推進,我國公用事業領域部分國有企業將列入我國加入GPA出價清單,其采購行為也將成為政府采購范疇的一部分。


    2.借鑒韓國經驗,對與GPA相關法律法規進行必要調整和修改的基礎上,針對我國承諾對外開放的國際采購,專門制定統一的實施細則(如韓國的關于特定合同的《政府合同法》的特殊實施規則),確定國內采購和國際采購的雙軌制,與GPA協議相銜接。該實施細則明確劃分出政府采購的國內采購和國際采購,詳細規定各自的采購程序。政府采購國際合同領域的基本原則和程序與GPA協議相一致,以促進國際貿易自由化為核心價值目標。政府采購國內采購合同遵循國內相關法律法規,以規范政府市場、維護國家利益和社會公共利益、促進廉政建設、落實國家的經濟和社會發展政策為核心價值目標。



    (作者丨李亞亞 呂漢陽)

    來源:中國政府采購

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